辽宁省人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告

辽宁省人民检察院关于开展

公益诉讼检察工作情况的报告

——2019年11月26日在辽宁省十三届人民代表大会

常务委员会第十四次会议上

辽宁省人民检察院代检察长  李成林

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据本次会议的安排，我代表辽宁省人民检察院报告全省公益诉讼检察工作情况，请予审议。

2017年7月1日以来，在省委和最高人民检察院的正确领导下，在省人大及其常委会的有力监督支持下，省检察院组织带领全省检察机关深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，紧紧围绕全省工作大局，牢牢把握公益核心，切实树立“双赢多赢共赢”的监督理念，大力探索开展公益诉讼检察工作，取得了初步成效。

一、全省公益诉讼检察工作的总体情况和主要特点

全省检察机关把公益诉讼检察作为新时代检察工作创新发展的重要方面，与刑事检察、民事检察、行政检察并列为“四大检察”统筹推进。2017年7月1日至2019年10月30日，全省检察机关共立案办理公益诉讼案件8923件，其中行政公益案件8640件、民事公益案件283件；办理诉前程序案件7798件，其中发出行政诉前检察建议7773份、发出民事诉前公告25份；提起公益诉讼243件，其中行政公益诉讼案件11件、民事公益诉讼案件232件。全省公益诉讼检察工作实现了基层院全覆盖、办案领域全覆盖和案件类型全覆盖。行政机关对诉前检察建议的回复整改率达到99.4%。

全省公益诉讼检察工作主要有以下七个特点：

（一）各级党委高度重视，切实加强对公益诉讼检察工作的领导。全省检察机关自觉坚持党对检察工作的绝对领导，主动向各级党委报告公益诉讼工作的重大意义、推进思路和工作成果，积极争取各级党委的领导支持。省检察院党组向省委专题报告公益诉讼检察工作8次，省委书记、省人大常委会主任陈求发3次对公益诉讼检察工作作出重要批示、指示。2018年6月1日，省委常委会专题研究公益诉讼检察工作；7月19日，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的意见》。沈阳、大连、鞍山、抚顺、丹东、铁岭、盘锦等地市委出台了支持公益诉讼检察工作的文件，营口市委印发《关于加强对公益诉讼检察工作领导的意见》，全面加强对公益诉讼检察工作的领导，为推动公益诉讼检察工作健康发展提供了坚强有力的保证。

（二）各级人大关心关注，给予公益诉讼检察工作有力监督和大力支持。省检察院向省人大常委会及专门委员会报告公益诉讼检察工作6次。今年，省人大监察司法委员会对公益诉讼检察工作开展专题调研。丹东、营口、辽阳、葫芦岛等地人大专门出台支持公益诉讼检察工作的决定，为公益诉讼检察工作创新发展营造了良好环境。

（三）监察、司法、行政执法等部门与检察机关加强协作配合，公益保护的整体合力初步形成。全省检察机关坚持监督与支持并重，通过与相关行政机关建立常态化沟通平台等多种方式，促进相互理解，推动高效协作。2017年10月，省法院与省检察院率先就公益诉讼案件起诉、受理等问题联合出台规范性文件，相关工作走在全国前列，得到最高人民法院和最高人民检察院的肯定。同时，环保、水利、食药监、住建、国土、工商等省直行政执法部门与省检察院建立了工作协作机制。今年，抚顺市检察院在市委领导支持下与8家市级行政执法机关共同制定了《抚顺市检察机关在办理公益诉讼案件中与行政执法机关加强协作的工作规则》。营口市检察院与市法院、财政局等12家单位通过建立健全行政、审判、检察监督良性互动机制，及时研究解决公益诉讼工作中存在的共性问题。截至目前，全省市县两级检察院共与监察委、法院、公安、生态环境、市场管理等相关行政执法部门建立协作机制120余个。此外，各地检察机关还注重加强与相关行政执法机关在具体办案过程中的配合协作，共同解决区域性公益受损问题。如沈阳、大连、丹东检察机关联合当地市场监督管理局共同约谈“美团”“饿了么”“口碑网”等第三方平台，督促第三方平台建立常态化监管监测机制，两地网络餐饮交易平台监管力度和规范水平有了明显提升。

（四）检察机关对公益诉讼工作的规律性认识不断深化，公益诉讼工作机制不断建立健全。一是探索建立案件线索发现收集机制。省检察院出台了《关于全面开展公益诉讼工作加强内部协作配合的指导意见》，着力强化公益诉讼检察部门与刑事检察、民事检察、行政检察及控告申诉检察等部门在线索移送和案件协查方面的有效协作；与辽宁省8890综合服务平台（原省民心网）建立了群众反映问题信息共享平台，及时发现和推动解决人民群众反映强烈的公益保护问题。沈阳市检察院研发公益诉讼办案平台软件，探索利用大数据从互联网抓取有关信息进行分析、去错、提炼，形成公益诉讼案件线索。铁岭检察机关依托检察微信公众号搭建“随手拍”公益诉讼案件线索举报平台，实现了公益诉讼案件线索社会化采集和智能化取证的深度融合。二是探索建立一体化工作机制。省、市两级检察院成立公益诉讼办案指导中心，统一梳理、研判、管理案件线索，统一调配办案力量，统一指挥重大疑难案件办理。省检察院在全国检察机关率先出台《关于加强检察技术部门与公益诉讼职能部门协作配合的实施意见（试行）》，组建全省检察机关公益诉讼技术专家库。全省检察机关内部挖潜调配力量，增配民事行政检察人员30.4%，绝大部分充实到公益诉讼检察工作岗位。三是探索建立案件质量管理机制。实行公益诉讼立案案件逐案逐级报备、诉前程序案件和提起诉讼、撤诉案件逐案逐级报批的工作机制，并于2019年初部署应用了检察机关统一业务应用系统公益诉讼子系统，实现了公益诉讼办案工作的全过程信息化管理。省检察院于2018年9月和2019年5月先后组织全省检察机关开展公益诉讼案件质量评查和公益诉讼工作“回头看”活动，并派员逐案评查重点案件1000余件，抽查整改现场98处，走访行政机关和回访群众110人次，召开行政机关代表座谈会10次。于此基础上，在全国检察机关率先出台了《行政公益诉讼办案标准（试行）》和案件卷宗装订规范，得到高检院充分肯定，并印发了115类公益诉讼案件汇编和典型案件评选标准，探索构建公益诉讼办案规范体系。四是探索建立跨区域协作机制。我省检察机关先后与河北、山西、内蒙古检察机关共同组织开展了“祖国北部绿水青山蓝天联合护航行动”，与吉林、黑龙江、内蒙古检察机关建立了“辽河流域水资源保护和森林资源保护检察监督协作机制”，与天津、河北、山东省检察院共同签署了《关于建立环渤海生态环境保护公益诉讼协作工作机制的意见》。沈阳、阜新、铁岭、朝阳、葫芦岛等地检察机关分别与省内外毗邻检察院就辽河流域、柳河流域等区域生态环境保护公益诉讼检察工作建立6个协作机制。

（五）以专项监督活动为抓手推动工作，公益诉讼工作的重点更加突出。2018年，省检察院组织全省检察机关对中央环保督察、国家海洋督察反馈整改任务进行全面排查，集中力量对67件案件线索逐案分析研判，推动整改任务落地落实。按照高检院统一部署，开展“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督活动，立案2281件，办理诉前程序案件1876件，提起诉讼40件。在全省检察机关部署开展水环境保护公益诉讼专项行动，着力为推动环渤海（辽宁段）、江河流域、集中式水源地生态环境保护和城市黑臭水体整治提供法律服务，共立案418件，发出诉前检察建议404件，起诉3件。今年，按照高检院要求，全省检察机关集中开展 “守护海洋”公益诉讼专项监督活动，截至目前共立案240件，发出诉前检察建议226件。抚顺检察机关针对友爱河等22条中央环保督察组通报的黑臭水体开展了为期2个月的“呵护母亲河”检察公益诉讼专项巡河活动，发现公益诉讼案件线索225条，立案49件，发出诉前检察建议43份，并与当地多家行政机关配合完善河流治理举措。截至9月底，22条黑臭水体经整改验收全部合格。该项工作受到了抚顺市委、市人大充分肯定。此外，全省市县两级检察院还根据各地实际，围绕“美丽乡村”建设、医疗机构固体废物处置、病死猪处理、林地保护、疫苗安全、扶贫款安全等领域开展特色小专项活动近百项。葫芦岛检察机关开展志愿者英烈纪念设施保护专项行动的做法得到国家退役军人事务部的高度肯定。

（六）多种方式业务培训和办案指导相结合，全省检察人员公益诉讼办案能力在实践中逐步提升。一是广泛开展公益诉讼办案实务培训。省检察院从实体、程序两大方面入手，开办3期专题培训班，组织庭审观摩2次，派员赴各地开办专题讲座20余场。全省各级检察院累计举办公益诉讼实务培训100余次，开展公益诉讼巡回讲座170余场，庭审观摩30余次。二是着力开展公益诉讼取证技术培训。培养了我省检察机关首批公益诉讼快检设备取证技术人才和无人机驾驶员，为公益诉讼现场勘查取证工作提供了技术支持和后备力量。三是实行员额检察官分片对下指导工作制度。省检察院在及时转发各地好经验好做法的同时，还由8名公益诉讼员额检察官在集中学习交流研判的基础上，分片开展办案指导工作，及时解答各地在实践探索中遇到的问题，较好地推动了公益诉讼办案工作的开展。

（七）强化公益诉讼宣传宣讲，公益诉讼工作的社会影响力日益扩大。2018年11月，全省检察机关集中开展了“守护公共利益 共建美好家园 辽宁检察在行动”主题公益诉讼宣传月活动。两年多来，全省检察机关共召开新闻发布会11次，制作宣传片28个，发放宣传资料22万余份，举办检察开放日活动100余次，开展进企业、进学校、进机关活动480余次。今年以来，大连、铁岭、丹东等地检察机关纷纷聘请公益诉讼志愿者，在宣传公益诉讼检察制度的同时，壮大了公益守护力量，进一步凝聚起公益守护共识。

二、全省公益诉讼检察工作取得的主要成效

全省检察机关始终将做好公益诉讼工作作为检察机关落实“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，助力辽宁实现全面振兴、全方位振兴的重要工作着力点，坚持以办案为中心，依法履行“公共利益代表”的神圣职责。

（一）主动参与打好污染防止攻坚战，在保护蓝天碧水净土中发挥了积极作用。全省检察机关深入贯彻落实习近平生态文明思想，自觉践行绿色发展理念，依法保护生态环境资源。2018年以来，共立案调查生态环境和资源保护领域公益案件5261件；发出诉前检察建议4855件、民事诉前公告10件；提起公益诉讼154件。督促地方政府完成林地清收还林任务34万余亩；督促治理恢复被污染的水域水源地面积1900余亩，挽回被非法开采的矿产资源总案值64.6万余元；清除处理违法堆放的固体废物、危险废物73.1万余吨；督促关停和整治其他造成环境污染的企业103 家，向污染企业和个人索赔环境损害赔偿金221万余元、治理恢复费用685.5万余元。一是依法守护绿色生态。沈阳康平县检察院办理了一起逾期十年未及时补种林地、损害三北防护林和国家级公益林案件，有效防止当地脆弱的生态环境再遭破坏。大连旅顺口区检察院督促拆除老铁山国家级自然保护区核心区域一处存在六年多、建筑面积5000多平方米的违法违规建设项目。二是依法推动修复水环境。大连庄河市检察院依法办理了大连红岛水产有限公司私接暗管偷排冷库废水污染海洋公益诉讼案，推动黑岛镇大于屯村多年无人管理的10余公里污染流域得到有效治理。丹东东港市检察院与当地“河长”办联动，督促东港市水利局清理大洋河下游及入海口处河道内违建石坝，拆除违建房屋、违建池塘，推动大洋河流域“乱占、乱采、乱堆、乱建”问题全部整改完毕。沈阳检察机关运用一体化办案机制，采用异地管辖方式办理了中央环保督察组督导的治理于洪造化排支黑臭水体案，有效督促皇姑区政府加快进度提高污水处理能力。三是依法推动修复大气环境。营口老边区检察院通过依法督促相关行政机关履行环境保护监管职责，在当地政府的大力支持下，推动建立了各职能部门齐抓共管的工作机制，取缔和改造不符合国家规定的燃煤小锅炉100余个。锦州凌海市检察院在办理200余家石材加工企业未经环评无防护措施污染环境案过程中，还建议行政机关改变“以罚代管”的陈旧管理模式，对涉案企业采取先停工后整改再开工的解决方案，实现了“经济发展、生态保护双赢”的办案效果。四是依法推动修复土壤环境。铁岭昌图县检察院依法办理了王嘉洋非法排放危险废物刑事附带民事公益诉讼案，并督促环保部门及时协助王嘉洋开展污染废物无害化处理，避免了因处置延误而导致污染扩大。阜新阜蒙县人民检察院在办理危险废物危害环境公益诉讼案过程中，持续跟进整改情况，并帮助行政机关解决了200余吨危险废物无害化处理难题，有效避免了环境损害进一步扩大。五是依法保护农用地。沈阳辽中区检察院结合办理于德恩非法占用农用地刑事附带民事公益诉讼案，联合区林业局、区国土局开展了全区林业林地恢复情况专项调查，推动辽中区2.2万亩林地资源造林条件得到恢复。鞍山千山区检察院积极推动落实中央环保督察反馈问题整改任务，督促有效修复被非法用于晾晒鸡粪的5.9公顷基本农田功能，帮助方圆5.3公里的830余户、2400余名村民告别长达近十年的异味环境。营口鲅鱼圈区检察院依法向当地国土资源管理部门发出诉前检察建议并会商制定治理措施，仅用时1个月就将该地区非法占用基本农田的违法建筑全部拆除，恢复被侵占基本农田3.3万余亩。丹东东港市检察院在办理“还塘于田”公益诉讼案中，针对被破坏的耕地面积大、涉及人员多、治理难度高的问题，全面履行检察职能，积极协助相关行政机关开展工作，有效震慑了非法占用耕地违法行为，现已推动恢复耕地近2000亩。

（二）依法加强对食品药品安全的保护，坚决捍卫食品药品安全底线。全省检察机关坚持以人民为中心的发展思想，深入学习贯彻习近平总书记“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系”的要求，2018年以来，共立案调查食品药品安全领域案件2992件，发出诉前检察建议2419件、民事诉前公告15件，提起公益诉讼84件。一是依法维护网络餐饮安全。沈阳检察机关通过开展网络餐饮安全公益诉讼专项行动，推动行政机关开展专项整治活动，有效督促网络餐饮第三方平台和网络餐饮服务提供者依法开展经营活动，大大促进了网络订餐安全。二是依法保护青少年“舌尖上的安全”。沈阳、大连、鞍山、丹东、阜新、铁岭、沈铁、油田等多地检察机关组织开展“校园及周边食品安全”公益诉讼专项行动，立案263件，发出诉前检察建议184件，推动解决了一批校园食堂及周边小饭桌、小超市、小卖店销售来源不明、超过保质期限食品、腐败变质食品、散装“三无产品”等食品安全问题。三是推动落实个体食品摊贩登记备案工作。沈阳、本溪等地检察机关针对一些食品经营业户无登记备案卡或者未悬挂登记备案卡等问题开展监督工作，促进规范市场管理秩序。本溪县检察院还通过依法办理相关案件，推动县政府出台《食品摊贩监督管理工作方案》，落实食品摊贩登记备案制度，既完善了当地食品安全治理机制，又改善了当地旅游环境。四是推动加强对水源地保护。大连普兰店区检察院督促相关部门对碧流河水库水源地范围内非法开垦种植高秆农作物现象进行集中清理和处罚，并推动行政机关启动了对辖区内20座水库水体和行洪安全的专项检查，依法维护大连地区63万居民饮用水安全。朝阳龙城区检察院针对辖区内燕山湖饮用水水源地一级保护区范围内存在大面积耕地的问题，推动龙城区段水库全部退耕还湿并栽植灌木进行绿化。五是推动解决医疗卫生领域损害公益问题。抚顺顺城区检察院通过依法办理悦美口腔等8家牙科诊所无证经营案件，积极推动相关行政机关开展打击非法行医专项检查行动，辖区内非法医疗机构被依法取缔关闭

（三）认真办理国有财产和国有土地使用权出让金领域公益诉讼案件，在推动国有财产和国有土地使用权出让金征缴管理规范化制度化中发挥了独特作用。2018年以来，共立案调查国有财产保护领域案件477件，发出诉前检察建议397件，提起公益诉讼4件；立案调查国有土地使用权出让领域案件59件，发出诉前检察建议55件，提起公益诉讼1件，共计督促保护、收回国家所有财产和权益价值4.7亿余元。一是依法监督追缴国家应予征收的规费税费。大连检察机关依法监督海洋行政监管部门征缴海域使用金1556万余元，并联合大连海事法院及相关行政部门共同解决了征缴工作无章可循、征收不规范的问题。丹东东港市检察院依法办理了15家建筑开发企业长期欠缴各项建筑规费公益诉讼系列案件，并与相关部门通力协作，追缴建筑规费6881万余元。沈阳、大连、鞍山、盘锦等地检察机关针对人防工程异地建设费流失问题开展监督工作，发出诉前检察建议54份，收回国有财产6000余万元。二是加强对政府补助补贴等专项资金安全的监督。抚顺检察机关针对辖区内“扶贫资金”长期外借流失严重的问题，督促行政机关收回扶贫资金297.15万元。营口老边区检察院办理了边城镇后石村虚报冒领国家村级公益事业建设“一事一议”专项资金案，挽回国有财产6万余元。三是依法监督追缴国有土地使用权出让金。丹东振兴区检察院在办理丹东俊达房地产开发有限公司欠缴土地使用权出让金 2884.4万元一案时，因丹东市国土资源局逾期未按诉前检察建议内容积极履行职责修复公益，向法院提起我省首例国有土地使用权出让领域行政公益诉讼，法院依法支持了检察机关全部诉讼请求。该案被高检院评选为全国典型案例。

三、全省公益诉讼检察工作中存在的主要问题和今后工作安排打算

作为一项年轻的制度，检察机关提起公益诉讼仍处于发展初期。两年多来，全省检察机关虽然在实践探索中取得了初步成果，但工作中仍然存在一些突出问题。一是工作发展不平衡。一些地区检察机关担当不够、创新不足，公益诉讼工作进展迟缓。一些基层检察院办理案件类型单一，工作没有完全打开局面。二是案件结构不合理。起诉案件中，行政公益诉讼案件占比5.6%，民事公益诉讼案件占比94.4%，且全部为刑事附带民事公益诉讼案件。三是办案质效有待提升。有的检察机关诉前检察建议质量不高，对违法事实、证据和法律适用阐述不严谨、不充分，说理性、操作性不强。有的检察机关对公益修复情况跟进监督不够，对实际整改效果关注不足。四是队伍素质和办案能力需要进一步提高。一些检察人员司法理念落后，不适应新时代检察工作的新要求；个别检察人员仍然存在畏难情绪，不敢“啃硬骨头”。办案力量总体较弱，适应不同领域案件特点和线索发现、调查取证、法律适用、庭审应对不同办案环节要求的复合型、专业化、高素质人才缺乏，尚不适应公益诉讼职能的新挑战。对公益诉讼检察基础理论、运行规律研究不够深入。

今后，全省检察机关将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，紧紧围绕全省工作大局，进一步推动公益诉讼检察工作全面、协调、充分发展，为辽宁经济社会发展提供更加优质的检察产品，更加有力的法治保障。

（一）坚持讲政治与抓业务相统一，确保公益诉讼检察工作正确发展方向。深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，特别是关于公益诉讼检察工作的重要论述，始终坚持党对检察工作的绝对领导，切实把增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”体现和落实到办案全过程。主动自觉接受人大监督，按照人大代表和人民群众的批评意见建议，更好地加强和改进公益诉讼检察工作。

（二）坚持顾大局与促办案相统一，立足公益诉讼检察职能服务辽宁经济社会高质量发展。聚焦中央环保督察和国家海洋督察反馈意见整改任务、渤海污染防治攻坚战和辽河流域综合治理，围绕全国人大常委会水污染防治法执法检查发现的问题，加大线索发现排查和跨区域协作力度，继续深化和巩固“守护海洋”公益诉讼专项监督活动成果，推动生态环境得到有效修复。加大食品药品安全领域公益保护力度，重点深化保健品、校园周边、农贸市场三个专项监督，持续保障千家万户舌尖上的安全。继续加强对国有土地使用权出让金、人防异地建设费征缴和政府补助补贴资金使用的监督，确保国有财产安全。积极参与乡村治理，细化公益诉讼检察服务乡村振兴战略具体举措。坚决捍卫英雄烈士的荣誉与尊严，弘扬社会主义核心价值观。按照“积极、稳妥”的原则，探索开展人民群众反映强烈的安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫、涉众型侵害公民隐私、文化遗产保护等领域公益诉讼检察工作。加强军地检察机关协作，依法维护国防、军事领域国家利益。

（三）坚持加大办案力度与提升办案质效相统一，不断提升公益诉讼检察工作规范化专业化水平。健全完善一体化办案机制，整合办案力量、案件信息、技术装备等检察资源，完善交办、督办、参办、提办制度，探索异地管辖制度。进一步加大办理民事公益诉讼案件的力度。继续修订完善行政公益诉讼办案标准，严把公益诉讼案件立案关、证据关、诉前检察建议关、整改落实关和起诉关，强化对办案质量的监控。加强公益诉讼检察队伍专业化建设，进一步优化办案组织，配齐配强一线办案力量，强化实务培训和岗位练兵，开展与行政机关干部双向交流活动。同时，加强对公益诉讼检察基础理论、司法规律及办案实务的研究，为完善公益诉讼检察制度提供理论支撑。

（四）坚持发挥法律监督职能作用与促进社会协同相结合，努力推动全社会切实增强保护公益的整体合力。主动加强公益诉讼检察与监察工作的衔接，及时移送相关行政机关工作人员违法线索。积极与省法院就部分公益诉讼案件集中管辖和完善公益诉讼办案程序开展会商。强化与相关行政机关的沟通协调，加强公益诉讼检察与生态环境损害赔偿制度改革的协同，健全重点领域公益诉讼检察与行政执法衔接机制，完善案件线索移送、配合调查取证、信息资源共享等工作机制，推动建立公益诉讼损害赔偿金管理使用制度。进一步加大宣传力度，用鲜活案例讲好法治故事，扩大社会公众对公益诉讼检察制度的知晓度、参与度。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，全省检察机关将继续以高度的政治责任感和历史使命感，不忘初心，牢记使命，敢于担当，勇于创新，持续推动公益诉讼检察工作在发展中前进、在前进中规范、在规范中完善，为推进国家治理体系和治理能力现代化，实现辽宁全面振兴、全方位振兴作出新的更大的贡献！