检察日报丨多措并举破解基层院实质性化解行政争议难题

王 玲　 安彦广

行政争议实质性化解是检察机关深入贯彻落实习近平法治思想，坚持和发展新时代“枫桥经验”，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确指出“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”，为检察机关开展此项工作指明了方向。

笔者在实践中发现，行政检察监督案件具有案情复杂多样、矛盾尖锐、争议周期长等特点，案件背后往往涉及公共政策、公共秩序、社会稳定等各种因素，特别是基层检察院还面临着案源少、专业人才短缺、行政诉讼集中管辖等问题。基层检察院如何破解难题？笔者结合办案实际，提出以下五项举措：

一、加强基层行政检察力量配备。行政争议实质性化解工作赋予了基层行政检察部门更重责任，对加强基层行政检察人员力量配备提出了更高要求。但当前设立专职从事行政检察工作的检察官或检察官团队的基层检察院却很少。为此，笔者建议：一是加强队伍建设，提供人才保障，根据基层检察院对应的法院审理行政诉讼案件及自身办理的行政检察监督案件的年平均办案数量，按比例科学测算行政争议实质性化解工作的增量，落实“有专人干”的基本要求，保证从事行政争议实质性化解工作的人员力量。同时，从刑事检察、民事检察乃至法院、执业律师中广泛吸收、引进专业人才，优化行政检察队伍结构，以适应日益发展的行政检察工作的新需要。二是加强教育培训，着力提升监督能力。基层检察院应加大教育培训力度，加强对行政专业知识的培训，通过日常培训、条线培训、专家授课等渠道，帮助行政检察人员熟悉和掌握相关法律法规和专业知识，打牢专业基础。注重以案件研讨、案例讲评、岗位练兵、以赛代训等方式，不断加强行政检察人员的业务能力建设，不断提高基层行政检察队伍的专业化水平。

二、强化检察一体化机制。检察一体化是基层检察院高质效办理行政争议实质性化解案件的重要推手。建议：一是加强上下一体化。在工作实践中，省、市级检察院行政检察部门的案源远超基层检察院，上级检察院可在办理行政检察监督案件的过程中将具有较大化解可能性的优质案件，以一体化办案方式交给基层检察院办理，既能解决上级检察机关案多压力大的问题，又能帮助基层检察院解决案源匮乏的问题。二是加强跨区域一体化。当前，很多地区的法院对于行政诉讼案件实行交叉管辖，而基层检察院跨区域协同办案机制的建立可以给行政争议实质性化解提供极大助力，即跨区域的基层检察院可协助办案单位更好地开展沟通协调、释法说理等工作。三是加强“四大检察”一体化。“四大检察”的充分协调融合发展，可以为行政争议实质性化解工作提供全方位的保障。司法实践中，行民、行刑交织案件多发，且往往事实复杂、争议矛盾大，需要办案人员具有丰富的法律知识储备，传统的行政检察“单兵作战”方式，很难真正实现对案件的高质效办理。

三、强化调查核实权运用。调查核实是法律赋予检察机关的一项重要职权。在调查核实中查清事实、分清是非，是化解行政争议的前提和基础。对关键事实进行充分调查、准确核实，才能有理有据、依法精准地开展监督，才能居中促和、实质性化解争议。检察官要改变“坐堂办案”的传统模式，积极主动走出去，除对当事人提供的材料、法院的卷宗进行书面审查外，还应对与行政相对人合理诉求有关的情况、现有证据难以认定的情况进行主动调查核实，在查明事实的基础上释法说理，促使行政相对人回归理性，放弃不合理的诉求，也促使行政机关反省自己的行为瑕疵，最终消弭对立，促成和解。

四、强化多元化解方式。基层检察院要紧紧抓住协商、调处空间大的案件，加大监督和化解力度，要根据案件的实际情况，充分运用“检察听证+专家论证+司法救助”的多元化解方式，做好释法说理、服判息诉等工作。笔者认为，检察听证是行政争议实质性化解的关键平台，听证员应由专家学者、人大代表、政协委员、人民监督员、律师代表等组成。笔者办理的最高检典型案例之一、辽宁省沈阳市曲某申请执行行政生效判决检察监督案，就是一件综合运用多种化解方式取得良好法律和社会效果的案例。该案中，检察机关在听证中引入建筑专家进行专业性问题的咨询论证，得到了监督申请人和行政机关的认可，实现了案结事了政和的目标。实践中，对于因法院裁判错误致使行政争议未能得到实质性化解的案件，应当依法提出再审检察建议或者抗诉，推动行政争议实质性化解；对于法院驳回起诉的行政裁判符合法律规定，但行政行为违法并损害了行政相对人合法权益，当事人的诉求合理合法、有化解矛盾可能的案件，要根据具体的违法事实力促行政机关依法予以纠正或给予救济；对于事实清楚、是非明确、申诉诉求明显不合理的案件，检察机关作出不支持监督申请决定后，可以进行公开宣告，以增强司法裁判的社会认同，促使当事人服判息诉。

五、强化大数据平台建设。要建立、完善行政检察与行政执法、行政复议、行政诉讼、信访等环节紧密联系的协作机制，笔者认为最重要的是做好行政案件信息的大数据共享衔接平台。检察机关应借助科技力量和行政纠纷大数据平台，明确每个行政纠纷案件的诉讼进展，选择合适的节点介入化解纠纷。具体来说，一是在诉前阶段开展化解工作。检察机关在与相关机关达成共识，且一些案件事实确需检察机关协助查证的情况下，可以在诉前阶段通过相关机关的邀请介入化解。笔者所在地区的市检察院与市司法局已经达成了相应的衔接工作办法。但值得注意的是，应当严格把握检察权的界限，以征得行政相对人的同意为前提，且在确有必要时介入，不能以化解争议为名干涉行政执法和行政复议活动，更不能替代其他机关行使职责。二是在检察机关审查阶段引导当事人双方和解。行政争议在多数情况下需要通过行政机关解决，如行政补偿、赔偿及行政审批等，要充分发挥行政机关的作用，合力化解矛盾纠纷。三是通过抗诉、再审检察建议启动法院再审程序后，配合法院调解。检察机关应当通过释法说理、心理疏导等，使当事人特别是行政相对人回归合理期待，珍惜再审机会，积极达成和解。