辽宁省检察院发布《辽宁省农村土地资源（黑土地）保护检察公益诉讼白皮书》
在6月24日召开的新闻发布会上，辽宁省人民检察院发布了全国检察机关第一部以农村土地资源公益诉讼为主题的白皮书——《辽宁省农村土地资源（黑土地）保护检察公益诉讼白皮书》（以下简称《白皮书》）。
为加强辽宁农村土地资源保护检察公益诉讼工作的全面性、系统性和科学性，在“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动开展过程中，辽宁省人民检察院加强了有针对性地调研工作，围绕以黑土地为代表的农村土地资源检察公益诉讼工作进行全面、系统的调查研究，深入分析了全省检察机关在保护农村土地资源，特别是黑土地保护检察公益诉讼工作的情况，形成了《白皮书》。整个《白皮书》的资料汇集、现场勘查、数据汇总以及撰写工作历时近半年，先后四易其稿，文字量达21000余字。
《白皮书》全面总结了辽宁农村土地资源保护检察公益诉讼工作的总体情况，分析了近五年来相关领域检察公益诉讼的办案类型、案件发展趋势以及典型案例，并结合调研内容提出了农用地保护中存在的问题及对策建议。《白皮书》共分前言、主体及结语三个部分，并附“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动的大事记和典型案例。
《白皮书》是辽宁检察机关公益诉讼检察工作开展以来第一个专题性的白皮书。从2017年检察公益诉讼工作全面开展以来，生态环境领域始终是工作的重点，特别是农村土地资源保护一直是检察公益诉讼工作的“主战场”，也积累了较为丰富的办案经验和理性认识，具有非常重要的指导意义。
《白皮书》既体现了辽宁的地域特点，又建立于农村土地资源保护的全方位视角之下，完整、全面地反映了农村土地资源检察公益诉讼的全貌，对全国检察机关农村土地保护检察公益诉讼工作都具有借鉴意义和参考价值。
《白皮书》得到了最高人民检察院的高度重视。在专项活动开展过程中，辽宁省人民检察院结合《白皮书》形成了专题调研报告报送最高人民检察院第八检察厅，为第八检察厅形成有关耕地保护专题报告提供了重要的参考和借鉴。
《白皮书》反映了相关行政机关给予检察公益诉讼工作的大力支持和密切协作。在《白皮书》形成过程中，相关行政机关不仅提出了许多意见和建议，而且结合具体案件的协作工作，提供了非常具体的素材。
辽宁省农村土地资源（黑土地）保护检察公益诉讼白皮书
（2017年7月至2022年5月）
辽宁省人民检察院
2022年6月
目 录
前 言
一、农村土地资源保护检察公益诉讼案件办理情况
二、积极开展耕地保护检察公益诉讼，坚决守住耕地保护红线
三、不断加大林地保护检察公益诉讼力度，助力林地生态修复
四、全面推进农村土地生态环境保护检察公益诉讼工作
五、加强领导、协作和配合，形成农村土地资源保护合力
六、探索和完善农村土地资源保护检察公益诉讼工作机制
七、切实加强农村土地资源保护和检察公益诉讼的宣传和教育
八、问题与对策
结 语
“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动大事记
前 言
辽宁是我国重要的农业生产基地，以耕地、林地和草地为代表的各类土地资源是支撑辽宁农村产业和全省经济社会可持续发展的重要依托，是辽宁粮食安全、产业安全和社会安全的重要保障。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视农村发展和农村土地资源保护，习近平总书记多次强调，绿水青山、白山黑水就是金山银山；要对东北黑土地实行战略性保护，采取工程、农艺、生物等多种措施，调动农民积极性，共同把黑土地保护好、利用好，确保黑土地不减少、不退化；采取有效措施切实把黑土地这个“耕地中的大熊猫”保护好、利用好，使之永远造福人民。党中央多次对东北地区农业农村发展，特别是黑土地保护做出重要部署。2017年，经国务院同意，农村部、国家发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部编制了《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》，提出黑土区保护总体思路、重点任务、技术模式和长期保护目标，并实施一系列黑土地保护相关项目。这些指示要求和政策措施，为辽宁农村土地资源的利用和保护提供了重要的指引。
辽宁省委省政府围绕习近平总书记的重要指示和党中央的各项部署积极落实，推动了辽宁农村土地资源的保护、开发和利用。2017年7月检察公益诉讼工作在辽宁全面开展以来，辽宁省检察机关在省委省政府的领导和支持下，以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉，全面聚焦以黑土地为代表的农村土地资源保护，充分发挥检察公益诉讼职能作用，优化公益诉讼协作机制，提升司法保障能力，加强农村土地资源的功能保护和生态恢复，突出土地生态环境的全方位保护，与相关部门形成合力，协同推进农村土地资源治理体系建设，为保护辽宁农村土地资源、保障辽宁农村发展战略和粮食安全战略的落实，贡献出了检察智慧和检察力量。
一、农村土地资源保护检察公益诉讼案件办理情况
2017年7月以来，辽宁省检察机关共立案办理耕地、林地等农村土地资源保护公益诉讼案件1422件，其中民事公益诉讼291件，行政公益诉讼1131件；开展诉前程序1380件，发布民事公告264件，发出诉前检察建议1116件；提起公益诉讼263件,其中民事公益诉讼19件，行政公益诉讼30件，刑事附事民事公益诉讼214件。
2017年7月以来，辽宁省检察机关办理的农村土地资源保护公益诉讼案件呈现出以下特点：
（一）农村土地资源保护公益诉讼案件在生态环境和资源保护公益诉讼案件中占据重要地位
2017年7月以来，农村土地资源类公益诉讼案件在环境资源公益诉讼案件中占比为11.85%，其中在行政公益诉讼案件中占比为9.65%，在民事公益诉讼案件中占比为22%。从地类上看，耕地、林地公益保护案件占据了农村土地资源案件的绝对比重。2017年7月以来，耕地保护类公益诉讼案件立案总数占农村土地资源保护案件的比重为41.21%；林地保护类公益诉讼案件立案总数占农村土地资源保护案件的比重为54.79%，两者合计占整个土地资源保护类公益诉讼案件立案数量的96%，集中体现检察公益诉讼对农村土地资源的保护始终聚焦在耕地和林地两种主要地类上，突出了农村土地资源保护的重点方向。
（二）从案件类型看，在农村土地资源公益诉讼案件中，立案案件中行政公益诉讼案件比重较高，起诉案件中刑事附带民事案件占比偏高
2017年以来立案办理的土地资源公益诉讼案件中，民事公益诉讼案件占比为18.78%；行政公益诉讼案件占比为81.21%，行政公益诉讼案件主要体现在耕地、林地保护中，通过行政公益诉前程序，督促相关行政机关监督当事人整改或通过代履行整改，使受损耕地、林地得以有效恢复，取得了积极成效。在起诉案件中，刑事附带民事公益诉讼案件占比高达85.57%，民事和行政起诉案件占比仅为16.87%，在刑事附带民事诉讼案件中，针对侵害耕地、林地的刑事犯罪，公益诉讼工作能够及时介入，在刑事诉讼环节中提起附带民事诉讼，同步推进了受损公益的恢复，刑民一体解决侵害耕地、林地的刑事惩罚和民事赔偿或补偿，提升了公益诉讼的时效性，保证了公益保护的效果。
（三）农村土地资源公益诉讼案件近年来呈现出下降趋势，反映出随着治理力度的加大、破坏农村土地资源的案件有所下降的客观情况
但2021年“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动的开展，案件数量呈现出幅度较大的反弹。在2017年7月至2018年底、2019年、2020年、2021年、2022年1月至5月五个阶段中，全省农村土地资源类公益诉讼案件立案数分别为335件、287件、265件、380件和155件，诉前检察建议分别为308件、249件、191件、279件和143件。在五个阶段中，民事公益诉讼起诉案件分别为0件、1件、6件、4件和8件，行政公益诉讼起诉案件分别为0件、10件、12件、8件和0件，刑事附带民事公益诉讼起诉案件分别是26件、69件、58件、36件和25件，反映出由于证据、鉴定等因素的制约，导致民事公益诉讼案件始终处于低位；行政公益诉讼案件由于诉前程序整改效果较好，进入起诉环节的案件相对较少；而随着对于涉及耕地、林地的刑事犯罪打击力度不断加大，附带提起民事公益诉讼的案件水涨船高，呈现出增长态势。在2021年，由于专项活动的开展，使案件数量有了较大幅度的反弹。一方面反映了各地检察机关在农村土地资源领域排查和办理公益诉讼积存案件的力度加大；另一方面，也反映了各地相关部门在加强农村土地资源保护中的治理力度不断加大，使案件出现增长的态势。
（四）农村土地资源公益诉讼案件在受损公益恢复和补偿上取得了较好效果，办案成效得到充分体现
2017年7月以来，全省检察机关在积极办理各类农村土地资源案件中，以积极主动推进整改、确保受损公益得到恢复、坚决落实生态赔偿和补偿等方式，切实保证办案效果。近五年来，共保护和恢复农村土地资源49698.87亩，其中耕地16238.33亩，林地34733.42亩，其他地类153.17亩；通过办案，针对受损公益追偿修复费用1391.26万元，通过公益诉讼，取得了实实在在的成效，为农村土地资源的保护和利用提供了有力保障。
（五）黑土地作为耕地中的“大熊猫”，得到了检察公益诉讼的重点保护
2017年7月以来，辽宁省检察机关共立案黑土地保护公益诉讼案件569件，占农村土地资源保护类公益诉讼案件比重为40.01%。其中，涉及黑土耕地303件，黑土林地225件，其他黑土地类41件，分别占黑土地保护公益诉讼案件的53.25%、39.54%和7.21%。通过办案，共保护或恢复黑土地9113.14亩，占农村土地资源公益诉讼案件保护和恢复总量的18.19%；通过办案追偿修复费用741.76万元，占受损农村土地资源赔偿或补偿总额的53.32%，体现出黑土地在辽宁农村土地资源保护中的重要位置，也是辽宁农村土地资源保护公益诉讼的重点方向和工作目标。
（六）侵害农村土地资源的主体多为当地农民，但私营企业也占据一定比例，对土地资源的破坏性也较为突出
2017年7月以来，在辽宁省检察机关办理的农村土地资源公益诉讼案件中，行政相对人或民事、刑事附带民事被告主体中农民比例较高，在所办理案件的主体中，这类人员占比达到了67%，其中包括相当一部分农村土地流转的受让人，其原因主要是农用地主要是耕地、林地和草地等，当地农民具有非法占用农用地的地理优势，但这类主体的违法情形主要还是局限在改变农用地用途上，如挖塘养鱼、林下经济等。而在企业破坏农村土地资源案件中，大多涉及非农业使用，企业主体占比达到了37%，虽然比例不高，但比较而言，对农村土地侵害的影响更大，而且恢复原状的难度也较大。朝阳市人民检察院办理的私营业主未经林业部门许可，将承包的林地转租给驾校用做训练场地，建造房舍并对土地进行了硬化。同时擅自允许他人在林地取土，对林地造成了比较严重的损害。检察机关通过民事公益诉讼促使当事人将林地恢复原状，并对受损公益予以补偿。
（七）侵害农村土地资源的违法情形多样，违法情况较为复杂
近五年来，在辽宁省检察机关办理的侵害农村土地资源公益诉讼案件中，呈现出违法情形的多样性，具体案件中体现出不同的特点。其中主要的侵害类型包括：一是农用地转为建设用地，如在耕地、林地进行建厂、建房等；二是在农用地上进行矿产资源开发，如采矿、挖沙、取土、堆放尾矿渣等，对土地造成比较严重的损害；三是将耕地，特别是基本农田转为其他农用地，如将耕地开垦为林地、进行挖塘养鱼养虾等；四是农用地转为其他非农用途，如开发小产权房、大棚房等，目前这类公益诉讼案件较少，但在调查过程中存在此类情形。在各类侵害农村土地资源的公益诉讼案件中，尤以前两类情况对农村土地的侵害后果最为严重，常常造成土地的种植条件破坏，甚至难以恢复。在所办案件中，此两类情形约占37%左右。而耕地转为其他农用地的情况，虽然对耕地的破坏性较轻，恢复种植条件也相对容易，但突破了对耕地保护、特别是基本农田保护的红线，突破了对公益林地的保护红线，对粮食生产、林地生态带来了一定的影响。这类情况约占侵害农村土地违法情形的49%左右。
（八）农村土地流转缺乏规范管理，造成土地用途改变和土地污染
通过对近五年来农村土地资源保护公益诉讼案件的分析，可以反映出，农村土地流转政策的落实虽然可以改变农地零散分散的状况，使农地成片布局，有利于农业生产的规模化以及农地的集约利用。但在实践中，存在着流转程序和方式简单、随意性较强、规范化程度底、流转后的土地使用管理缺乏约束等问题，从而造成一部分流转后的土地被改变用途，甚至转为工矿业应用，造成土地的严重污染。如何在保护土地承包经营者权益的同时，进一步规范土地流转行为，加强流转合同双方的权力义务落实，进一步加强流转土地使用的监管，需要引起足够的重视。
二、积极开展耕地保护检察公益诉讼，坚决守住耕地保护红线
耕地保护关系到国家粮食安全，是农村土地资源保护的重中之重。近五年来，辽宁省检察机关坚持以耕地保护为重心，积极开展涉耕地保护检察公益诉讼工作，坚决守住耕地和基本农田保护红线。
（一）积极开展黑土地保护公益诉讼专项活动
为了加强耕地保护，辽宁省检察机关积极开展基本农田保护专项检察公益诉讼活动，在2020年年底至2021年年底，开展了为期一年的“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动。在活动中，辽宁省检察机关共立案380件，其中民事公益诉讼95件，行政公益诉讼法285件；开展诉前程序370件，发出诉前检察建议279件，发布民事公告89件；提起诉讼48件，其中，提起民事公益诉讼4件、行政公益诉讼8件、刑事附带民事公益诉讼36件。通过办案，保护和恢复农用地10570.73亩，其中，耕地7972.29亩，林地2562.21亩，其他地类36.23亩。保护黑土地6593.81亩。通过公益诉讼追偿、补偿损失272.61万元，为保护黑土地等农村土地资源提供了有力的司法保障。东港市人民检察院针对沿海乡镇大范围挖塘养虾造成耕地严重破坏的情况，在历时三年“保护耕地还塘于田”专项监督行动取得初步成效基础上，结合省院开展的黑土地专项进行延期深化。在辽宁省人民检察院的指导下，针对仍有部分农田，特别是部分永久基本农田没有恢复的情况,进一步加强与自然资源等部门的协作，将涉及的案件分类依法依规处理。一方面，坚持以诉促改。对两个未积极履职、整改不力的行政机关拟提起行政公益诉讼，进一步增强监督效果。虽因整改完成没有起诉，但不仅使涉案地块得到了整治，而且推动700余亩永久基本农田得到恢复，对其余的110亩行政机关也已下达行政处罚决定并予以落实；另一方面，积极推进分类整治。对占用基本农田且破坏耕作层的设施农业一律清除，恢复耕地；对占用一般耕地形成的设施农业，按政策规定予以备案。同时，在办案中把维护稳定放在第一位，始终坚持党委的领导，取得党委政府的大力支持；在办案和整治中，兼顾农民利益，积极宣传法律、政策规定，让群众了解破坏基本农田的刑事法律规定和公益诉讼风险。由于各方工作协同到位，在办案和治理过程中，保证了当地社会稳定。沈阳市两级检察机关在2020年4月启动了公益诉讼生态环境专项活动，集中办理一批涉及耕保护地公益诉讼案件。各基层检察院也结合实际，在“大专项”中因地制宜开展“小专项”，均取得了积极的成效。据不完全统计，近五年来，辽宁省检察机关共开展涉及农村耕地资源的各类检察公益诉讼专项活动36次，有力地促进了耕地保护。
（二）加强多方协同，不断强化耕地和基本农田保护效果
在公益诉讼工作开展过程中，检察机关不断加强与行政机关、审判机关的协作和配合，综合运用行政、磋商、司法等多种途径和方式，积极强化耕地保护检察公益诉讼案件的整改效果。鞍山市千山区人民检察院在履职中发现某村村民刘某某等人从2008年至2017年10月底，非法占用近百亩基本农田用于晾晒鸡粪牟利。该行为虽然在2017年10月被政府取缔，但污染地块一直未得到深耕复垦。千山区人民检察院向有关部门发出诉前检察建议，并多次会同行政机关现场实地查验，对相关数据进行检测，协同推进整改工作取得实质性进展，最终88.65亩耕地复耕工作全部完成，耕地功能得到修复。
（三）立足办案，强化耕地保护的治理体系建设
在耕地保护中，辽宁省检察机关注重从办案出发，以点及面，加强耕地保护的治理体系建设。大连市普兰店区人民检察院在办理军用机场污染系列案件过程中，针对当地畜禽养殖给农村耕地带来的污染影响，结合办理的系列案件，向涉案街道办事处发出了治理建议，从“加强养殖区域的科学布局，提升养殖业发展的规模化水平”“以粪污等养殖业固体废物处理为重点，加强水体、土壤、大气等环境污染问题的治理”“加强污染物处理设施建设，推进养殖配套产业的发展”和“加强对养殖户以及相关企业主环保法律、法规的宣传教育，提高养殖户（企业）的环境保护意识”等四条建议，推进养殖基地的污染治理，为耕地和农村生态环境治理提供了检察方案。
三、不断加大林地保护检察公益诉讼力度，助力林地生态修复
林地是重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基，在保障木材及林产品供给、维护国土生态安全、应对气候变化中具有特殊地位。2017年7月以来，辽宁省检察机关积极围绕毁林开垦、非法占用林地的违法行为开展公益诉讼工作，全力遏制林地退化、水土流失等生态破坏情况，取得了积极成效。
（一）督促非法改变用途林地的保护与恢复
辽宁省检察机关坚持严格控制林地转为其他农用地以及非农用地，把毁林开垦、毁林挖塘以及占用林地建房、取土、采矿等工矿业应用作为检察公益诉讼工作的重点，并积极推进相关案件受损公益的恢复和整治。本溪市溪湖区人民检察院在办理石某某非法占用林地公益诉讼案件中，积极会同行政机关进行现场勘查，并委托林业专家出具专家意见，提出由行政机关安排易地公益林地块栽植刺槐，并保证面积和株数以及成活率，或由当事人承担相应的修复费用的方案。此案经法院调解结案，当事人全额承担了修复费用。
（二）切实加强公益林地资源的保护
公益林是林地的红线，对农业生态具有重要的意义。近五年来，辽宁省检察机关始终将公益林地作为重要保护对象，针对在公益林地采石、采沙、取土、开采矿藏和工程建设占用公益林地等情形，加强与公安、刑事检察部门的协作，充分利用刑事附带民事公益诉讼的时效性和刑事惩治与民事赔偿的一体化，促进了公益林地的保护。沈阳市辽中区人民检察院在办理于某某非法占用公益林地种植水稻案。当事人对原有植被进行严重毁坏，破坏了生态环境，损害了社会公益。2018年4月该院提起诉讼，经开庭审理，被告人构成非法占用农地罪，在判决刑罚的同时，责令其停止侵害，并于十日内恢复公益林原状。此案办结后，辽中区人民检察院进一步与相关行政机关磋商，开展了为期20天的林地情况专项调查，共调查案件23件，向行政机关发出诉前检察建议7份，使22077.55亩林地资源恢复造林条件。
（三）加强生态林地保护，保持生态环境
康平县地处内蒙古科尔沁沙地南端，风沙大，生态环境脆弱。在康平县域内建有三北防护林、防沙治沙等生态林业重点工程。但由于农民认识不到位，采伐后不及时补植、林间空地非法种植、改变林地用途等侵害林地问题频出，造成生态效应减弱。康平县人民检察院将生态林地保护为重点，加大公益诉讼办案力度，在林地领域立案15件，有效保护了生态环境。特别是小城子镇曹家村村民刘某某对林地更新采伐后，未按要求进行更新造林，面积达197.26亩。康平县人民检察院向相关行政机关发出检察建议，经过行政机关监督整治，林木更新已经完成。2019年4月，检察机关经过回访，发现已经补植树木1万余株，成活率良好，林地生态环境得到了恢复。
（四）加大对临时占用林地和灾毁林地修复力度
近五年来，辽宁省检察机关针对临时占用林地期满后未按要求恢复林业生产条件，未及时植树造林、恢复植被以及因灾导致林地过火造成林木损毁等情况，积极通过公益诉讼推进恢复和修复治理，取得了积极效果。朝阳市人民检察院于2020年10月办理了曹某某失火损毁林木案。当事人扔烟头引起柴草起火，蔓延至山林造成森林火灾，过火面积达93.75亩，其中有林地面积82.65亩，非林地面积11.10亩；在有林地面积中，有57亩为公益林，25.65公顷为商品林。此案提起民事公益诉讼，由当事人承担民事赔偿责任。
四、全面推进农村土地生态环境保护检察公益诉讼工作
农村土地资源保护不仅是土地本身的保护，还需要一个完整的土地生态环境的维护，以形成以土地为中心优化的土地生态环境圈。近五年来，辽宁省检察机关积极围绕土地生态环境的保护，全面推进公益诉讼工作，促进了农村土地生态环境的持续改善。
（一）有效防止农业生产废弃物对土地的污染
近年来检察机关办理的农村土地污染案件中，反映出不合理使用农药、化肥和农用薄膜等化学品，以及农业生产废弃物综合利用率较低、流失率高所造成农产品质量下降、严重污染土壤等情况。例如农村连续铺膜年限较长，造成土壤残膜量较大，对土壤结构、作物生长以及农村环境造成污染危害。为了从根本上解决农田的“白色污染”，2021年1月份，抚顺市人民检察院在履职中发现多地废弃农膜残留以及销售农膜厚度不达标等问题，分别向相关行政机关发出诉前检察建议、向当地政府发出治理类检察建议，并进行磋商。经启动相关专项工作，行政机关共督促回收废旧农膜共5920亩，回收量达36.2吨；回收棚膜355亩，合计48.6吨，建立农膜回收点28个，发放宣传资料2000余份，制作宣传条幅30余条，并为群众提供政策答疑，取得了良好的治理效果。
（二）积极防范其他非种植农业应用影响耕地土壤质量
由于部分地区畜牧业发展不规范，牲畜粪便随意堆积和流失，对农村土地资源和生态环境造成了较为严重的污染，这些耕地的非种植业应用给耕地质量造成影响，成为检察公益诉讼工作的重点。大连市普兰店区人民检察院针对管内畜禽养殖较为普遍，部分养殖户存在直排未经处理的畜禽粪便、污水及随意露天堆放的情况，对土地资源和生态环境造成破坏，对管内18个街道进行了现场调查，发出诉前检察建议，并与相关行政机关形成合力，共同推进整改治理。锦州市太和区营盘街道大齐村多个村民占用农田100余亩建晒粪场，未按规定安装净化装置或采取其他措施，造成恶臭气体逸散，同时对土地造成污染。检察机关经过调查后，向相关行政机关发出检察建议。2018年9月26日，在行政机关的监督下，晾晒场鸡粪全部清理，其后恢复耕种。盘山县人民检察院在2019年7月发现石新镇、羊圈子镇存在擅自占有一般耕地挖建腌制萝卜窖坑的情况，经向相关行政机关发出诉前检察建议，督促整改，恢复耕地120亩。
（三）阻断工矿业产生的污染源对农村土地资源的不法侵害
在涉农土地公益诉讼案件办理中，对工业固体废物处理、矿产开采、尾矿的不合理堆积，直接或间接对农用地造成破坏，甚至造成短时间无法恢复的严重损害。针对这些情况，辽宁省检察机关积极通过刑事附带民事或行政公益诉讼，加快案件处理和公益恢复效率，尽最大可能保护农村土地资源。2018年3月，台安县人民检察院受理一起非法倾倒废油渣污染环境案，发现2017年3月以来，犯罪嫌疑人黄某某、马某某伙同盘锦某石化公司生产经理藏某非法将100余吨废油直接倾倒在台安县高力房镇程家村的渗坑内，对土地及生态环境造成了重大污染。台安县人民检察院作为刑事附带民事公益诉讼案件立案审查，并提起诉讼。2019年12月，本案判决三名被告人与盘锦市某石化公司共同赔偿562.22万元。
（四）坚决办理违法占地、甚至严重损害农用地的检察公益诉讼案件，确保耕地林地的有效恢复
沈阳市沈阳经济开发区检察院通过对辖区九个街道办事处（镇）走访时发现，多地存在占用耕地建厂房、晾晒场、违法取土、占用林地以及相关行政处罚执行难等情况，先后办理公益诉讼案件2件，行政检察案件5件。并协同相关行政机关立足各自职能，共同开展为期一年的清理违法占用耕地建房专项行动，调研、核实和回访现场40余处，推动查处违法情况23起，发出诉前检察建议6份，督促修复问题点位23处，恢复耕地30余亩。北票市人民检察院办理谢某某违法占用农用地67亩案件中，谢某某在耕地上建设厂房、办公楼、晾晒场地等用于生产、销售膨润土，造成耕地耕作层破坏20公分以上，种植条件受到损坏无法耕种，并破坏国家公益林6.4亩。北票市人民检察院经向相关行政机关发出诉前检察建议，督促当事人补种松树570株，恢复耕地面积26.65亩，恢复生态公益林面积73.3亩。
（五）积极推动治理城乡垃圾的无序堆放和深度污染，保证农用地不被长期占压或垃圾渗液污染
城市和农村大量生活和建设垃圾在农村的无序堆放，不仅占用了大量农村土地，也对水体和土壤等产生了污染，甚至极易发生严重污染事件。2020年4月，本溪满族自治县人民检察院发现某村南侧村路两侧被倾倒大量生活垃圾，对河流和土地造成污染。检察机关向相关行政机关发出诉前检察建议，经行政机关积极整改，共清理生活垃圾30余吨，有效保护了农用地和河流免受污染。
（六）加强灌溉水源污染治理，确保耕地质量和耕作条件
农业灌溉用水污染主要来源于城镇工业污水、生活污水及农业污染的多重影响，部分的城市生活污水和部分工业废水未经处理就直接排入河道或灌溉系统，给农村土地资源造成重大影响。2019年4月，盘锦市双台子区人民检察院办理了污染灌溉水渠水体公益诉讼案件。潘某某在双台子区宋家村李屯经营油罐车，在院内修建渗井、暗管，将清洗油罐产生的含有石油类有害物质的废水向农田灌溉水渠中排放，造成水体污染，并使耕地因灌溉受到了污染。通过检察公益诉讼工作，积极推进了相关整治，解决了农地灌溉水源的污染问题。
（七）针对工矿业生产所排放的废气、烟尘等引发的酸雨，直接或间接造成农村土地污染的情况，辽宁省检察机关已将有关情形列入监督内容，特别是对重点工矿业地区，正在积极开展相关工作，但由于鉴定、评估等环节的工作较为复杂，此类案件正处于积极探索中。
五、加强领导、协作和配合，形成农村土地资源保护合力
（一）省委、省政府、省人大对检察公益诉讼工作加强领导，积极支持
2018年7月19日，辽宁省省委省政府出台《关于支持检察机关提起公益诉讼工作的意见》，从提高政治站位、强化领导支持、自觉接受司法监督和依法全面履职等方面，对检察公益诉讼工作的落实提出要求，为公益诉讼工作顺利健康发展给予坚强领导和大力支持，营造了良好环境。2019年11月28日，辽宁省第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了《辽宁省人民代表大会常务委员会关于加强公益诉讼检察工作的决定》。该《决定》对公益诉讼检察工作明确了人大的监督支持、各有关机关的支持配合以及检察公益诉讼工作的规范执法等内容，给公益诉讼检察工作提供了全面充分的支持。
（二）加强与自然资源、生态环境等相关部门的协作和配合
为了加强在农村土地资源保护公益诉讼中的协作和配合，辽宁省人民检察院先后与自然资源、生态环境等部门会签关于在公益诉讼中加强协作配合的意见，为加强各方协同，达成了共识，建立了机制，促进了公益诉讼案件办理工作中的协作配合。2017年9月，辽宁省人民检察院与辽宁省自然资源厅联合出台了《关于在办理国土资源领域公益诉讼案件中加强协作的实施意见》，2020年8月7日，双方再次修订并会签《关于在办理自然资源领域公益诉讼案件中加强协作的实施意见》，深入推进辽宁省自然资源领域公益诉讼检察工作，在加强治理体系建设中形成合力，协同解决自然资源开发利用和保护中存在的问题，切实维护国家利益和社会公共利益。2020年3月，辽宁省人民检察院与审计署沈阳特派办会签了《关于在生态环境和资源保护领域公益诉讼中建立协作配合机制的意见》，建立各司其职、相互配合、协调联动机制。这些协作机制的建立，为保护农村土地资源提供了有力的保障。
（三）加强与人民法院在土地生态资源保护公益诉讼案件中的配合
一方面加强制度和机制建设。2020年1月，辽宁省人民检察院与辽宁省高级人民法院联合出台了《关于建立环境公益诉讼联动机制的意见（试行）》，加强生态环境和资源保护领域公益诉讼的检法联动。2020年6月3日，沈阳市中级人民法院、沈阳市人民检察院联合组织召开了沈阳市涉生态环境资源矛盾纠纷多元化解、多元共治座谈会，并邀请公安、司法、自然资源、生态环境、水务和农业农村等部门参加，共商相关机制建设；另一方面加强个案协调和案例引导。将审判效果较好、具有指导意见的案例汇编下发，对相关领域的公益诉讼案件提供指导。近五年来，辽宁省人民检察院先后发布有关农村土地资源指导案例和典型案例15件。
（四）探索推进基层生态环境行政执法和公益诉讼协同示范区建设
为了进一步加强与基层行政执法机关的协作配合，积极推进农村土地资源公益诉讼检察工作，在承办最高检交办的某军用机场环境污染系列案件过程中，辽宁省人民检察院、大连市人民检察和普兰店区人民检察院与省生态环境厅、大连市生态环境局以及普兰店生态环境分局多方协商，决定在普兰店区建立生态环境执法与检察公益诉讼协同示范区。2020年10月23日，普兰店区人民检察院和区生态环境局正式签署《关于打造生态环境领域行政执法和检察公益诉讼协同示范区的意见（试行）》，为基层一线构建生态环境领域公益保护的办案协同和工作示范提供了制度保障。
（五）推进在农村土地资源保护工作中的协同配合，强化监督效果
2018年国家卫星遥感监测中发现某市辖区有65处违法占用土地和林地情形。为了保证全面恢复原状，庄河市人民检察院和相关行政机关加强协调，启动监督程序，使所涉地块全部清理完毕。双方共享信息、共同治理的模式，推进了土地生态环境的公益保护。桓仁县人民检察院积极探索建立党委领导、政府牵头、检察院主办、行政机关配合整改的“四位一体”公益诉讼办案模式，多次尝试协同行政机关现场确认整改方案，取得了良好的整治效果。
六、探索和完善农村土地资源保护检察公益诉讼工作机制
（一）积极助推进地方立法，为农村土地资源保护公益诉讼工作提供法律和政策支持
在保护农村土地资源公益诉讼工作开展过程中，辽宁省各地检察机关积极向当地党委政府人大汇报工作，取得支持。近五年来，辽宁省各级人大共开展公益诉讼调研148次，相继出台检察公益诉讼相关决定和意见16件，有力地推动了检察公益诉讼工作的开展。如2019年9月11日，宽甸县人大常委会颁布实施《宽甸满族自治县林业管理条例（修订）》，首次将检察机关开展涉林领域公益诉讼写入条文。针对此次修订，宽甸县人大调研组就检察机关多年多来涉林领域公益工作进行了专题调研，多次听取检察机关的意见建议。该《条例》的颁布实施，为涉林公益诉讼工作提供了法律依据和诉讼支持。
（二）积极贯彻恢复性司法理念，加强受损土地资源的恢复和保护
辽宁省检察机关将“修复生态环境”作为生态环境损害赔偿的责任方式，并积极贯彻《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》，在农村土地资源保护公益诉讼工作中，积极树立生态环境的修复理念，推进落实土地资源的修复和补偿。2020年11月，本溪市人民检察院提起的某碎石加工厂非法占用农用地破坏生态环境民事公益诉讼案。该企业为个人独资企业，自2015年8月起未经林业部门审批，将本厂生产用矿渣堆放在林地内，矿渣总量在1万立方米以上，造成近70亩林地被大量破坏，已丧失种植条件。检察机关在办案中邀请林业专家现场考察，提出用三年半的时间通过企业生产消耗仍有利用价值的矿渣，在恢复林地原状后覆土并栽种树木的方式恢复受损公益。这一方案既保证了企业正常生产经营活动，又符合恢复性保护的客观需要，促进了问题的整改。
（三）加强跨区域检察公益诉讼工作协作机制，强化农村土地资源保护的全面性和系统性
农村土地资源幅员广阔，常常跨越行政区划。因此，在农村土地资源保护中，加强跨区域的协作具有特殊重要性。为此，辽宁省检察机关加强在保护农村土地公益诉讼中的协作，并将协作的触角延伸到省外，强化了农用地保护的效果。2018年2月23日，被告人韩某某燃放鞭炮引发山火，过火林地面积1153.05亩，其中内蒙古赤峰市敖汉旗四家子镇过火林地351亩，朝阳县努鲁儿虎山国家级自然保护区过火林地802.05亩，均为国家公益林。2019年3月，朝阳县人民检察院与敖汉旗人民检察院协商后，共同提出刑事附带民事公益诉讼，对受损公益诉求补偿。这是辽宁省首起跨省协作公益诉讼案件。
（四）创新探索在农村土地资源保护案件中适用附条件不起诉制度
2019年10月16日，辽宁省人民检察院检察委员会2019年第十一次会议通过《辽宁省检察机关行政公益诉讼办案标准（试行）》，对行政公益诉讼案件进行全流程的细化规范，并在最高检《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》的基础上，根据实际，创设了“附条件不提起诉讼”内容，并在11月11日印发的《补充文书样本及说明》中，对附条件不提起行政公益诉讼的意义、条件、适用情形等做出进一步规定，促进了自然资源领域，特别是涉农土地行政公益诉讼案件的规范化办理。2019年11月6日，海城市人民检察院办理的附条件不起诉案件成为全国检察公益诉讼附条件不起诉第一案。在某村域内常年露天堆放着多个储油罐和200升容量的铁桶，内储有大量的残留不明危险废物，部分铁桶破损流出的废物使地面土壤不同程度地受到污染。2019年6月12日，海城市人民检察院向相关行政机关发出诉前检察建议，建议对该处危险废物进行了初步处理。但因无法找到行政相对人，并在资金落实、危险废物转移和处理等方面还存在诸多困难，到整改期结束时，行政机关尚未完成对危险废物的彻底清除。针对行政机关结合实际提出的处理方案，海城市人民检察院会同专家经过评估，制发了《附条件不提起行政公益诉讼决定书》，根据行政机关提出的处理方案以及评估报告的意见，以2020年4月底前整改完成为条件，不提起行政公益诉讼。之后，行政机关根据处理方案，克服疫情影响，积极落实整改内容，于次年3月底提前完成了整改工作，此案最终撤销附条件不起诉终结，取得了双赢多赢共赢的效果。
七、切实加强农村土地资源保护和检察公益诉讼的宣传和教育
近五年来，辽宁省检察机关积极开展农村土地资源保护的法治教育，通过多种途径宣传法律政策，进行案例警示和典型引导，强化农民和农用地使用者的土地保护意识，积极促进依法用地。一是加强政策引导，在公益诉讼办案过程中，认真研究相关政策，积极对当事人进行政策引导，提高当事人对政策的认识，促进受损公益的整改和恢复；二是加强法律指引，积极宣传检察公益诉讼工作，特别是明确检察公益诉讼在保护农村土地资源、促进美好农村建设、着眼农村长远发展的重要意义和价值，争取广泛的理解和支持；三是加强案例警示，发挥典型案例的警示教育作用，以身边事教育身边人，增加感性认识，树立依法用地理念；四是加强典型引领，特别是在处理涉及面较广、影响较大的系列案件中，抓住典型，重点推进，以点带面，形成引领，促进问题的全面解决。近五年来，辽宁省检察机关通过多种途径开展公益诉讼工作的宣传，取得了积极成效。沈阳市检察机关通过新媒体推进宣讲互动模块，走进沈阳网《民行微访谈》栏目，开展有针对性的宣传教育；东港市检察机关在办理挖塘养虾系列案件中，针对政策、法律和现实中的矛盾，以典型个案进行警示教育和典型引领，推进了相关问题的逐步整改。
八、问题与对策
（一）问题
在近五年来农村土地资源保护检察公益诉讼的办案实践中，辽宁省检察机关虽然取得了积极的成效，发挥了公益诉讼在农村土地资源保护中的积极作用。但仍然存在着一些现实问题，不仅制约公益诉讼对于土地恢复和治理的效果，而且影响着农村土地资源的保护、开发和利用。这些问题主要体现在以下几个方面：
1、土地权属确定和地类性质认定存在一定的问题。如非法占用农用地类型复杂，既有耕地又有林地。虽然相关行政机关在一定期限内会进行地类的基础和专项调查，并进行监测。但由于自然条件和土地情况的变化，在土地类型和面积确定中，仍然存在个别信息不准确的情况，导致在相关案件办理中，在地类和面积认定中存在障碍，影响办案进程。
2、土地损害后果的认定存在难点。根据法律和相关司法解释的规定，非法占用农用地，不仅要求占用事实，还要求对原有农用地造成毁坏。在具体办案过程中，往往占用土地的事实比较明确、清楚。但原有植被的受损情况难以估算，土地损害事实查清难度比较大，专业性也比较强，其鉴定结果的合法性、权威性和专业性都面临着比较大的挑战。特别是部分案件损害时间较长，损害过程和情形较为复杂，在危害后果和责任认定上存在难度。
3、法律变化和政策调整带来现实问题。由于农村土地政策也是根据形势变化而时有调整，导致政策前后有变，适用情况不一，常常形成法律与政策的冲突，给具体的执法和办案带来难题。而且，常常带来涉案各方的分歧和矛盾，甚至影响到稳定，案外工作难度较大。
4、具体工作中的分歧和矛盾形成办案掣肘。在公益诉讼办案中，由于案件领域特殊、办案经验不足、检察机关和行政机关、法院之间在证据标准、法律适用等方面的认识不一，在具体工作环节的理解和把握上尚有分歧，导致个别案件的处理存在争议。
5、基层农村土地执法力量薄弱，职责不够清晰，技术力量不足，给相关公益诉讼工作带来压力和困难。在土地基层行政执法中，普遍存在执法力量不足的情况，个别情形下权责不够清楚，特别是在耕地、林业领域，督促整改和监管巡查存在困难，给诉前检察建议的落实带来了阻碍。同时，由于基层行政部门技术力量薄弱，客观上存在数据采集、分析和处理等方面的困难，在相关案件的证据上难以达到标准要求。
6、由于土地政策和土地立法的专门性，给检察公益诉讼提出了更高的专业性要求，检察人员提升素质的迫切性更加突出。特别是检察公益诉讼工作如何适应基层土地行政执法的裁量尺度，保证相关行政行为的程序性、灵活性，将公益保护与保护民生、保护私营企业利益有机结合，需要进一步更新理念，不断提升专业素质。
（二）对策
1、要进一步树立农村土地资源公益保护的系统性理念。通过近五年来农村土地资源保护检察公益诉讼工作，我们得到一个更加全面的认识：农村土地资源保护是一个系统性工程，它既是土地本身的资源保护，也是以土地为中心的农村土地生态的保护；它既是由不同点位、不同类型的点源污染所体现，更是系统的、深层的面源污染的治理。中央农村工作会议提出，要加强农村生态文明建设，以钉钉子精神推进农业面源污染治理，加强土壤污染、地下水超采、水土流失等治理和修复。因此，要在农村土地资源公益保护中树立系统性的工作理念，全面考量农村土地资源的各种影响要素，坚持从不同的角度，实现农村土地资源公益保护的全面性和系统性。
2、进一步以县域以重点，加强县、乡（镇）、村各级政府和农村土地管理相关职能部门的协作配合，形成保护农村土地资源的合力。在农村土地资源保护中，检察机关要进一步加强与县域各级政府及农业农村、自然资源、生态环境、市场监督管理等行政机关的协作，特别是进一步完善关于农村土地资源的信息共享制度、公益诉讼协作机制和有关土地执法的技术协作机制，不断深化在基层农村土地资源保护中行政执法与检察公益诉讼的结合度，提升整体合力。
3、加强与省级相关行政部门的密切协作，深入研究农村土地政策和相关法律法规在保护农村土地资源中的有效应对，在加强农村土地资源公益保护的同时，保护农民合法权益，维护农民发展农业生产的积极性。农村土地资源开发、利用和保护工作的政策性比较强，而且随着政策的不断变化，在基层具体土地管理和土地执法工作中，也面临着许多法律性和政策性的协调问题。因此，相关领域的检察公益诉讼工作，既需要把握法律红线，又要全面了解和掌握政策规定，要加强与省直有关部门的积极配合，加强政策的解析和实践运用，加强类案和个案指导，切实保证办案的法律效果、社会效果的有机统一。
4、提高全民依法用地意识，提升全面保护农村土地资源的积极性。要进一步加强农村土地资源保护的宣传和教育，运用各类媒体大力宣传农村土地资源保护的方针、政策和法规，通过组织集中宣传、经常性的入户宣传、案例宣讲等多种形式，提升全民的土地保护意识。在宣传的覆盖面上，既要坚持对农村本地农民的教育，又要加强对当地招商引资企业的教育，将生态环境保护作为招商引资的首要条件，避免在发展当地经济的同时，给农村土地资源带来无可挽回的损失。
5、提升公益诉讼检察队伍的能力素质，特别是培养一批农村土地资源保护公益诉讼的专门型检察人才，促进公益诉讼检察队伍的专业化建设。专业化是公益诉讼工作的发展方向，特别是对于农村土地资源保护，政策性强、影响面大，既涉及公益保护，又涉及民生，需要一支专业化的团队去加强相关政策研究和法律适用研究，高质量办好相关案件。同时，要加强公益诉讼队伍的业务培训，加强与行政机关的交流和切磋，努力提升办理农村土地资源保护公益诉讼案件的能力和水平。
结 语
时间回溯到1986年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过并颁布我国第一部《中华人民共和国土地管理法》。为了纪念这一天，1991年5月24日国务院第83次常务会议决定，从1991年起，把每年的6月25日确定为全国土地日。中国成为世界上第一个为保护土地而设立专门纪念日的国家，它体现了中华民族对于土地的真情实感和无比珍惜，反映了我国依法保护土地的坚定信念和不懈努力。到2022年6月25日，“土地日”已经走过了三十二个年头。
十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。三十二年来，我国不断丰富和完善土地立法，依法保护以耕地为代表的各类土地资源，特别是积极贯彻习近平总书记关于节约集约利用土地资源和保护耕地的重要指示批示精神，全社会保护耕地的意识不断得到提升，保护效果不断加强。2017年以来，检察公益诉讼工作全面开展，为保护土地资源提供了一条全新的、高效的司法保护途径。辽宁检察机关紧密结合辽宁省情，聚焦以黑土地为代表的土地资源，积极发挥职能作用，办理了一批高质量的涉农土地资源保护公益诉讼案件，并积极参与相关的治理工作，有力地促进了土地保护社会治理体系建设，为辽宁土地资源的可持续发展做出了积极的努力，取得了丰硕的成果。
依法保护土地资源是长久之策，是检察公益诉讼工作的重大历史使命。辽宁省检察机关将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻以人民为中心的发展理念，认真落实最高检、省委和省政府的部署和要求，不断增强政治自觉、法治自觉和检察自觉，更好地发挥公益诉讼检察职能作用，为辽宁土地资源的公益保护、为辽宁的振兴发展，做出我们应有的贡献。
附件：“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动大事记
（2020年11月至2021年11月）
1.2020年11月2日，辽宁省人民检察院下发《关于开展“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动的通知》，决定于2020年11月起启动为期一年的“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动。在《关于开展“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动的实施方案》中，明确了专项活动的指导思想，提出了专项活动要坚持贯彻绿色发展理念、坚持以办案为中心、坚持多位一体协同推进、坚持办案与长效治理相结合、坚持依法治理与保护民生相结合等工作原则。专项活动分为调研、培训和线索排查、全面办理涉农土地资源案件、总结和深化治理等三个阶段。
2.2020年11月3日，辽宁省人民检察院下发《第一阶段调研工作要求及补充专项活动办案类型参考的通知》，对有关调研内容、典型案例筛选上报以及相关案件统计口径予以明确。同时，明确了黑土地、农用地等主要概念的内涵，以及各类破坏农用地资源的公益诉讼案件类型共计四大类34小类。
3.2021年3月18日，辽宁省人民检察院邀请省生态环境、自然资源、农业农村、市场监督管理、林业和草原以及水利中心等部门的专家，围绕黑土地保护专项工作开展公益问需、公益问计。省院第八检察部负责人向专家介绍了全省检察机关开展公益诉讼工作以及黑土地保护专项活动的总体情况。在交流过程中，各部门专家结合本领域的工作职能，对加强检察机关和行政执法部门的协作配合、有针对性的加强农村面源污染治理、加强生态修复公益诉讼工作力度、加强对预防性治理工程的公益保护、探索预防性公益诉讼工作、探索省级层面联合挂牌督办的办案机制等方面，提出了意见和建议。
4.2020年3月29日，辽宁省人民检察院全面开展“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动督导工作。省检察院成立专项活动督导组，负责专项活动的全程督导。督导组通过个案指导、挂牌督办、专题调研等方式，深入基层，推进专项活动的深入开展。在督导通知中要求，各地可因地制宜选择开展各类小专项活动，包括黑土地保护专项、高标准农田建设专项、农村乱占耕地建房专项、农用废弃物污染环境专项、非法占用耕地专项、畜禽、水产规模养殖污染土壤、水源专项、使用不符合国家农田灌溉水质标准的污水灌溉造成耕地破坏专项、使用剧毒、高残留以及可能二次中毒农药造成土壤和农作物污染专项；工业废弃物排放造成土地污染专项以及农田水利建设设施保护专项，并对重点案件的督办以及办案数据信息、典型案例报送提出要求。
5.2021年9月7日，辽宁省人民检察院下发《关于加强“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动督导工作的通知》，要求进一步突出专项活动的工作重心，聚焦“黑土地保护”重点排查范围，切实加强相关地区和典型案件的跟进督导力度，保证黑土地保护专项工作取得预期成效。在通知中，明确阶段性的工作重点，进一步突出黑土地保护利用项目重点县、全省保护性耕作整体推进县、全省县、乡级高标准保护性耕作应用基地等重点项目地区的相关工作，要求重点排查，逐一落实，特别是针对存在问题的项目，要深挖细查，切实保障各项黑土地保护性耕作项目落实的高标准、高质量。
6.2022年1月6日，辽宁省人民检察院检察委员会二〇二二年第一次会议决定，将辽宁省东港市人民检察院督促整治侵占耕地和永久基本农田行政公益诉讼案、辽宁省大连市普兰店区人民检察院畜禽养殖污染防治行政公益诉讼案、辽宁省抚顺市人民检察院督促整治废弃农用地膜污染黑土地公益诉讼案、辽宁省阜新蒙古族自治县人民检察院督促整治农用废弃物污染耕地行政公益诉讼案、辽宁省沈阳市沈阳经济技术开发区人民检察院督促整治非法占用耕地行政公益诉讼案等五件案例（辽检公益例第1-5号）作为辽宁省检察机关“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动典型案例发布。
7.2022年6月24日，在全国第32个土地日前夕，辽宁省人民检察院召开新闻发布会，集中向新闻媒体介绍检察机关开展“保护黑土地守护大粮仓”公益诉讼专项活动情况，向媒体发布5件涉及农村土地资源保护检察公益诉讼典型案件，并发布《辽宁省农村土地资源（黑土地）保护检察公益诉讼白皮书》。